« L’affaire du siècle » : quatre associations de protection de l’environnement, soutenues par plus de 2 millions de Français, attaquent l’État pour inaction climatique. Quelles sont leurs chances de succès ?

Création : 10 mars 2019
Dernière modification : 17 juin 2022

Auteur : Romain Flavian, master 2 de droit, sous la direction de Jean-Paul Markus, professeur de droit public

Notre affaire à tous, Greenpeace France, la Fondation pour la nature et l’Homme ainsi que OXFAM s’apprêtent à déposer un recours contre l’État devant le juge administratif pour inaction face au réchauffement climatique. Dans leur demande préalable indemnitaire, à laquelle le ministre de l’Environnement a répondu en louant les actions entreprises par l’État Français en la matière, les requérantes entendent engager la responsabilité pour faute de l’État. Pour obtenir gain de cause, les associations devront démontrer trois éléments : la faute de l’État, leur préjudice, ainsi qu’un lien de causalité entre les deux. Quelles sont leurs chances de succès au regard des règles d’engagement de la responsabilité administrative ?

Quelle(s) faute(s) reprocher à l’État ?

Les ONG reprochent à l’État, d’une part le retard pris à la mise en place d’un cadre réglementaire satisfaisant pour lutter contre le dérèglement climatique, et d’autre part l’absence de moyens adéquats permettant d’atteindre les objectifs fixés par ce cadre réglementaire. En termes juridiques, cette faute d’inaction reprochée est désignée par l’expression « carence fautive ».
Ainsi, les associations devront démontrer la connaissance par l’administration des risques pesant sur l’environnement du fait des activités polluantes. Sur ce point, il est indéniable qu’au regard de ses engagements internationaux en matière de protection de l’environnement et des objectifs fixés au niveau international, l’État français en était pleinement conscient dès les années 1970.

Pour que cette inaction de l’État soit considérée comme fautive par un juge, il faudra aussi prouver l’existence d’une obligation d’agir. A cet égard, les associations se fondent sur une violation du principe de précaution qui est difficile à faire valoir devant le juge. Elle se prévalent également d’un « principe général du droit portant obligation de lutte contre le réchauffement climatique » dont l’existence n’a jamais été reconnue. Toutefois, elles s’appuient sur l’article 1er de la charte de l’environnement de 2005 qui consacre « le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». L’article L-220-1 du code de l’environnement impose à l’État, pour promouvoir ce droit, de mettre en place une politique de protection de l’atmosphère visant tant à prévenir la pollution de l’air que de lutter contre les émissions de gaz à effet de serre.

Cette obligation de prévention provient de l’Union européenne qui a adopté en 2007 un « plan d’action climat-énergie 2020 ». Celui-ci comporte un objectif de réduction des émissions européennes de gaz a effet de serre qui contraint notamment la France à réduire ses émissions en 2020 de 14% par rapport à celles enregistrées en 2005 et à porter à 23% au moins la part d’énergie produite à base de sources renouvelables. Or, bien que les délais impartis pour atteindre ces objectifs ne soient pas expirés au jour du recours des associations, la France ne respectera vraisemblablement aucun de ces deux objectifs, ce qui est susceptible de constituer un manquement à une obligation d’agir et donc une faute. Par ailleurs, en matière de qualité de l’air,  la directive du 21 mai 2008 fixe un objectif national de réduction de l’exposition de concentration de certaines particules nocives dans l’air des agglomérations qui engage la France à élaborer des plans visant à ne pas dépasser un certain nombre de valeurs limites dont le respect constitue une véritable obligation de résultat selon la Cour de justice de l’Union Européenne.

Les associations réclament donc à la fois une réglementation de police plus contraignante et des moyens de mise en œuvre plus efficaces. Elles reprennent ainsi le raisonnement du juge français qui avait reconnu la responsabilité de l’État dans l’affaire de l’amiante : après avoir constaté le retard de l’État à instaurer la première réglementation destinée à limiter la concentration des fibres d’amiante dans les lieux de travail, il a sanctionné le manque de moyens mis en œuvre pour contrôler le respect effectif de cette réglementation. Le juge administratif est toutefois sensible à la difficulté de la mission en cause, ce qui est le cas en matière de protection de l’environnement. Cela précisé, il est susceptible de dégager ici deux carences :

– une première due au retard avec lequel l’autorité administrative a mis en place un véritable des plans de protection de la qualité de l’air et de lutte contre les émissions de gaz a effet de serre ;
– une seconde relative à l’inefficacité de l’outillage dont il s’est doté et à l’insuffisance des investissements de nature à assurer le respect des valeurs limites fixées par le droit de l’Union européenne.

Pour autant, la présence éventuelle de ces fautes ne suffit pas à engager la responsabilité de l’État, encore faut-il démontrer l’existence d’un préjudice indemnisable.

Quel(s) préjudice(s) indemniser ?

Les associations requérantes réclament l’indemnisation de trois préjudices distincts et d’abord le préjudice écologique. La loi du 8 août 2016 a introduit la notion de préjudice écologique dans notre code civil. Il s’agit d’indemniser un dommage causé directement à la nature. L’article 1246 du code civil prévoit ainsi que « toute personne responsable d’un préjudice écologique est tenue de le réparer ». En droit français le code civil ne s’applique pas à l’État sauf exception. Il faudrait donc que le juge administratif accepte d’appliquer l’article 1246 ou de s’en inspirer pour sanctionner l’État en raison d’un préjudice écologique. Aucune jurisprudence n’existe sur ce point à ce jour. En outre les associations n’ont aucun « mandat » pour représenter les intérêts de la nature : elles se sont autoproclamées ayant-droit de la nature et réclament le bénéfice de l’indemnisation.

Ensuite, l’article L 142-3-1 du code de l’environnement prévoit la possibilité pour les associations de protection de l’environnement agréées par l’État d’exercer une action de groupe, tant pour faire cesser les dommages environnementaux causés par une même personne, que pour tendre à la réparation des préjudices corporels et matériels subis. Les personnes représentées par l’association doivent être placées dans une situation similaire et subir un préjudice résultant d’un même dommage. Or seules deux des quatre associations requérantes sont agrées par l’État et peuvent exercer cette action. De plus, elles ne font valoir aucun dommage spécifique de nature matériel ou corporel, mais seulement le préjudice moral subi par leurs membres. Or, en droit de la responsabilité administrative, le préjudice moral des personnes physiques ne se présume pas : il doit se prouver en démontrant son existence au cas par cas. La seule qualité de membres de l’association (et a fortiori celle de signataire de la pétition) ne suffit donc pas à reconnaître l’existence d’un préjudice moral indemnisable.

Enfin, en tant qu’elles ont un objet associatif qu’elles défendent et auquel il peut être porté atteinte, elles peuvent revendiquer une indemnité. Si le juge administratif est en principe réticent à reconnaître l’existence d’un préjudice moral des personnes autres que physiques, il admet l’atteinte à l’objet social d’une personne morale à but altruiste en tant que préjudice. Bien qu’il soit désigné sous le terme de « préjudice moral », il se distingue de celui d’ordre purement psychique pouvant être subi par une personne physique dans le cadre du droit commun. Le juge a ainsi admis la réparation d’un tel préjudice pour une association de défense de la qualité de l’eau, en raison de la carence de l’État à mettre en œuvre ses pouvoirs de police contre les pollutions d’origine agricole. L’article L 141-2 du code de l’environnement prévoit par ailleurs, au bénéfice des associations agrées par l’État pour la protection de l’environnement, une action en réparation de l’atteinte portée à leur objet social . Leur « préjudice moral » est par conséquent indemnisable. Cela étant, le Conseil d’État a jugé « que ces dispositions ne dispensent pas l’association qui sollicite la réparation d’un préjudice, notamment moral, causé par les conséquences dommageables d’une illégalité fautive, de démontrer l’existence d’un préjudice direct et certain résultant, pour elle, de la faute commise ». En outre, si le juge devait prononcer l’indemnisation d’un préjudice moral, il accorderait une somme symbolique, sans commune mesure avec l’indemnisation du préjudice écologique même.

Quel lien de causalité entre l’inaction de l’État et le préjudice moral des associations ?

En droit, le juge n’indemnise que les préjudices « directs », c’est-à-dire directement imputables à la carence supposée de l’État. Il exige donc la preuve d’un lien de cause à effet entre la faute et le préjudice. Or, de l’aveu des associations requérantes elles-mêmes, le dérèglement climatique « est un phénomène pluriel » – impliquant les actions combinées de l’État, des entreprises et des individus – dont il est impossible d’attribuer une part imputable à l’abstention de l’État. Ainsi, dans l’affaire des prothèses mammaires PIP par exemple, après avoir reconnu la présence d’un dommage et d’une carence fautive de l’État du fait de l’absence d’investigation et de mesure de contrôle, le juge administratif n’a pas retenu la demande indemnitaire des victimes en raison de l’absence de lien direct entre cette faute et les dommages subis.

Conscient de la difficulté d’établissement du lien de causalité entre une inaction de l’État et un dommage dont une personne se dit victime, le juge administratif accepte parfois d’assouplir cette exigence dans un but indemnitaire en présumant ce lien de causalité. Cette présomption du lien de causalité inverse la charge de la preuve : il appartient alors à l’administration de prouver que son inaction n’est pas à l’origine de la survenance du dommage. Ce fût le cas par exemple dans l’affaire dite du Médiator à l’occasion de laquelle le Conseil d’État a présumé le lien unissant le développement des pathologies des victimes à la carence de l’administration résultant de l’absence de retrait de l’autorisation de mise sur le marché de la molécule litigieuse, alors même que subsistait un doute sur les effets du médicament.

Pour autant, le juge administratif n’accepte de présumer le lien de causalité qu’en dernier recours pour assurer la réparation effective d’un dommage de type sanitaire grave. Il y a donc fort à parier qu’il refusera de présumer ce lien pour réparer le simple préjudice moral des associations. Il serait en revanche intéressant, à cet égard, de saisir le juge administratif de l’indemnisation des 48 000 victimes annuelles de la pollution atmosphérique.

Le juge peut-il obliger l’État à agir ?

Contrairement à l’affirmation de François de Rugy selon laquelle il « n’est pas à des juges de forcer le gouvernement à prendre une loi », le juge dispose d’un pouvoir d’injonction et peut donc contraindre l’administration à agir pour se mettre en conformité. Le Conseil d’État a par exemple enjoint aux ministres compétents de mettre en place, sous astreinte, un plan contraignant relatif à la qualité de l’air pour respecter les exigences posées par le code de l’environnement, dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir exercé par une association de défense de l’environnement.

Dans notre cas, encore faudrait-il que le lien de causalité entre l’inaction de l’État et le dérèglement climatique soit établi. En tout état de cause, le juge ne pourrait pas aller au-delà d’une simple injonction, sans être plus précis, dès lors que le Parlement et le Gouvernement restent libres de déterminer leur manière d’agir.

Conclusion

Si aujourd’hui presque 900 recours de ce type sont en cours d’instruction à travers le monde, celui des quatre associations requérantes, bien qu’il soit massivement soutenu par les citoyens, semble n’avoir que peu de chances d’aboutir au regard des règles françaises d’engagement de la responsabilité de l’État.

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