Pourquoi le Royaume-Uni veut-il renégocier le protocole Nord-irlandais ?

Création : 30 juillet 2021
Dernière modification : 24 juin 2022

Autrice : Laura Boudot, master politiques de coopération internationale, Sciences Po Saint-Germain-en-Laye

Relecteurs : Vincent Couronne, chercheur associé en droit européen au laboratoire VIP, Université Paris-Saclay, et Emmanuelle Saulnier-Cassia, professeure de droit public, Université Paris-Saclay

Le Brexit a posé des problèmes à la fois techniques et politiques en Irlande du Nord. Cette nation appartenant au Royaume-Uni, qui partage une frontière terrestre au sud avec la République d’Irlande, mais qui à l’est est séparée de l’île de Grande Bretagne par la mer d’Irlande a été le siège de violents conflits entre l’ancien Empire et la jeune République irlandaise. En 1998, les Accords de Paix du Vendredi Saint (en anglais Good Friday Agreement) mettent fin aux affrontements, en obligeant les deux pays à maintenir une coopération transfrontalière

Depuis le Brexit en 2019, le Royaume-Uni n’est plus tenu de respecter les normes commerciales européennes. En revanche, les marchandises exportées vers l’Union européenne le sont toujours. Des contrôles aux frontières ont été mis en place dans les ports britanniques pour vérifier le respect de ces normes pour les échanges de marchandises avec l’Union européenne. Cela pose en revanche un problème en Irlande, où depuis l’Accord du Vendredi Saint, la frontière entre les deux pays était ouverte. 

La frontière traversant l’île d’Irlande : un casse-tête politique et juridique après le Brexit

Pour ne pas avoir à rétablir une frontière physique entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande, ce qui causerait certainement de fortes tensions politiques entre les deux pays, le Gouvernement britannique et la Commission européenne ont négocié en 2019 le Protocole Nord-Irlandais, qui déplace donc cette frontière physique dans la Mer d’Irlande, imposant des contrôles aux marchandises qui transitent entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni. 

Ces contrôles imposent de nouvelles formalités administratives aux producteurs britanniques – qui s’en plaignent régulièrement –, et provoquent parfois des pénuries de certains produits en Irlande du Nord. Ces situations causent à leur tour de nouvelles tensions politiques, comme lors de la “guerre de la saucisse” en juin dernier. La colère des Nord-irlandais, qui redoutaient l’arrêt de l’approvisionnement de leurs supermarchés en viande réfrigérée d’origine britannique – et notamment des saucisses anglaises – avait forcé le Gouvernement britannique et l’Union européenne à s’accorder sur une période de grâce pendant laquelle les contrôles sur les marchandises en Mer d’Irlande sont assouplis. Mais alors que le 1er octobre, date de fin de la période de grâce, se rapproche, le Premier ministre Boris Johnson souhaite désormais renégocier le Protocole nord-irlandais.

Nouvelles exigences de Boris Johnson

Parmi les principales modifications proposées par Boris Johnson, on retrouve l’exemption de certificats et contrôles de douanes pour les produits britanniques destinés à être consommés en Irlande du Nord. Il demande également de retirer les contrôles sur les médicaments, ou encore d’autoriser les marchandises conformes aux standards britanniques à circuler librement en Irlande du Nord aux côtés des produits de normes européennes. 

Rejet catégorique d’Ursula von der Leyen

La Commission européenne a rapidement et catégoriquement rejeté cette demande de renégociation, ce à quoi le Gouvernement britannique répond en menaçant d’invoquer l’article 16 du Protocole Nord-irlandais, brandi par Boris Johnson comme étant une “bombe nucléaire”, et un moyen d’échapper à une partie de ses obligations. En clair, cet article prévoit qu’en cas de graves problèmes économiques, sociétaux ou environnementaux, l’Union européenne ou le Royaume-Uni soit en droit d’unilatéralement adopter des mesures de protection. Et il est vrai que le projet de frontière en Mer d’Irlande est en train d’échauder les unionistes, ces Nords-irlandais fortement attachés à l’union avec le royaume. Les mesures de sauvegarde que prendrait le Gouvernement ne pourraient en tout cas pas affecter des parties du Protocole qui n’ont pas de rapport avec le problème existant, et devraient rester limitées dans le temps.

L’article 16 ne permet donc pas d’échapper entièrement au Protocole, et ne permet donc que d’en suspendre certaines parties problématiques. Il est de toute façon politiquement très sensible : face à la mauvaise volonté d’AstraZeneca dans sa livraison de vaccins à l’Union européenne, Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission européenne, avait annoncé déclencher l’article 16 du Protocole pour éviter l’exportation vers le Royaume-Uni des vaccins AstraZeneca produits en Belgique. Face au tollé provoqué outre-Manche par cette annonce, la Commission a vite renoncé à son projet.

Avec l’impossibilité – pour le moment – de faire marche arrière sur le Brexit, il semble donc qu’il reste au Royaume-Uni peu de solutions satisfaisantes à la fois sur le plan juridique et sur le plan politique, social et économique. Quelles sont donc les possibilités à l’heure actuelle pour sortir le Royaume-Uni et notamment l’Irlande du Nord de cette situation ?

Et si un référendum en Irlande du Nord mettait à mal le Protocole ?

Pour le Gouvernement britannique, il existe un autre moyen permettant de suspendre certaines mesures du Protocole. Selon l’article 18 du Protocole Nord-irlandais, certaines mesures prévues par le traité ne peuvent s’appliquer qu’avec le consentement des citoyens d’Irlande du Nord. Un référendum aura donc lieu en 2024 pour déterminer si certaines dispositions du Protocole seront maintenues. Le contenu de ces dispositions – précisément les articles 5 à 10 du Protocole – traite notamment du déplacement des marchandises entre l’Irlande du Nord et l’Union européenne, et de l’appartenance de l’Irlande du Nord à l’union douanière européenne.

Si les citoyens d’Irlande du Nord rejettent ces articles lors du référendum, ils quitteront cette union douanière et seront rattachés à celle du Royaume-Uni. Cela entraînera donc la création d’une frontière physique entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord pour contrôler les tarifs douaniers et les normes imposées aux marchandises qui circulent vers l’Union européenne.

Pour de nombreuses personnes, le rétablissement d’une frontière physique britannique est impossible, au risque d’enfreindre les Accords de Paix du Vendredi Saint. Or lorsqu’on se penche sur ce texte, on remarque qu’il n’y est pas fait explicitement mention de l’interdiction d’instaurer une frontière commerciale entre les deux pays, seulement de l’interdiction d’une frontière militarisée. Si cette solution n’est pas impossible sur le plan juridique, elle risque très sûrement de réveiller les tensions sociales et politiques au sein des deux pays. Déjà en avril, plusieurs villes d’Irlande du Nord avaient été le théâtre de violentes émeutes.

Malgré le risque d’explosion sociale, cette solution peut être un échappatoire politique pour le Gouvernement britannique. En effet, si le Protocole Nord-irlandais est refusé par référendum, ce sera l’Union européenne qui rétablira la frontière, permettant à Boris Johnson de se dédouaner (sans mauvais jeu de mots) de son rôle dans le ravivement des tensions politiques en Irlande. 

En attendant le référendum en 2024, une autre solution peut également être envisagée : le retour du Royaume-Uni au sein de l’Union européenne. Pas sûr, en revanche, que tout le monde soit prêt d’en discuter, que ce soit au Royaume-Uni ou même au sein de l’Union européenne.

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