Régionales : l’ouverture à la concurrence des TER est sur les rails

Création : 20 avril 2021
Dernière modification : 26 janvier 2022

« Les Surligneurs » et la rédaction de « FactoScope » (École publique de journalisme de Tours) s’associent pour traiter l’actualité des élections régionales.

 

Un des enjeux majeurs des élections régionales portera sur les transports ferroviaires régionaux (TER). Le monopole de la SNCF sur cette activité prend fin à compter du 25 décembre 2023. Les prochains élus régionaux auront à engager les premières procédures de mise en concurrence. L’objectif est de profiter de l’ouverture à la concurrence pour augmenter l’offre de transports par TER et faire du ferroviaire un des moteurs de la transition écologique.


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Qui sont les acteurs de l’ouverture à la concurrence ?

Qui paie pour le TER ?

On ne peut pas comprendre les enjeux de la mise en concurrence sans connaître les payeurs. L’essentiel du financement des services TER est encadré par une convention signée entre SNCF et la région sur son territoire. Cette convention fixe un ensemble d’obligations dites de service public, qui concernent le type de trains à utiliser (nombre places, transition vers des trains plus écologiques, etc.), les dessertes géographiques, la fréquence, et le prix des titres de transports. Précisons à cet égard que le prix d’un titre de transport payé par l’usager est marginal par rapport au coût de revient des TER. Dans un rapport rendu en 2019, la Cour des comptes montre que le prix payé par l’usager ne comble en réalité que  12% du coût d’exploitation des TER.  Les 88% restants sont pris en charge par des financements publics, autrement dit l’impôt. Une partie de ces financements publics est directement versée à la SNCF par les régions. Cette contribution constitue d’ailleurs le premier poste de dépense des régions : 10,8 milliards en 2020, soit 25,1% de l’ensemble de leurs dépenses (page 20 du rapport des régions de France). 

Quel calendrier d’ouverture à la concurrence et où en sont les régions ? 

Quatre régions ont aujourd’hui amorcé le processus d’ouverture à la concurrence : Hauts-de-France, PACA, Grand Est, et Pays de la Loire. Le résultat des appels d’offres est attendu pour 2021-2022 avec une mise en service pour 2023-2024. Les régions en question pourront alors choisir entre les différents candidats, parmi lesquels figurera aussi la SNCF.

La loi pour un nouveau pacte ferroviaire de 2018 prévoit en effet que les régions peuvent déjà lancer des appels d’offres pour l’exploitation des services TER, et cela depuis le 3 décembre 2019. Ce qui n’était qu’une faculté pour les régions deviendra même une obligation à partir du 25 décembre 2023. Cela ne signifie pas pour autant qu’il y aura forcément de la concurrence pour exploiter les services TER. Les contrats conclus avant le 23 décembre 2023 entre la SNCF et les régions pour l’exploitation des lignes de TER se poursuivront en effet jusqu’à leur terme. La Bretagne a par exemple fait ce choix en signant une nouvelle convention avec SNCF jusqu’en 2028.

Comment va s’ouvrir la concurrence ? 

Les régions se sont posé la question suivante : faut-il passer un appel d’offres global sur le même périmètre que celui auparavant donné à SNCF (c’est-à-dire toute la région) ? Ou vaut-il mieux émietter et lancer un appel d’offres ligne par ligne, voire par groupes de lignes ? C’est vers cette dernière solution que les régions s’orientent. L’intérêt est double : cela permet d’accueillir plusieurs opérateurs ferroviaires sur le réseau régional (et donc de les mettre en concurrence), et surtout cela allège un peu la charge financière sur les régions. En effet, certaines lignes sont déficitaires, certaines sont rentables, d’autres sont rentables uniquement en heure de pointe. L’idée serait de confier à l’exploitant qui sera choisi le monopole sur plusieurs lignes, certaines rentables et d’autres non, de manière à l’obliger à créer une péréquation tarifaire, c’est-à-dire  que les lignes rentables financeraient ainsi les lignes non rentables. Autrement dit, en échange du droit exclusif donné à une entreprise d’exploiter une ligne TER rentable, cette dernière doit utiliser une partie des bénéfices pour financer des lignes non rentables.


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Mais alors, quel est le but de l’ouverture à la concurrence ? Le secteur ferroviaire est peu rentable et nécessite des investissements lourds (achats de matériels roulants, embauches, autant de “coûts d’entrée” selon le jargon économique). Le risque de l’ouverture à la concurrence serait que les régions octroient les contrats sur le TER aux entreprises demandant la plus faible subvention publique, dans l’espoir d’une économie à court terme au détriment des investissements : la qualité de service (dessertes géographiques, petites lignes, horaires, etc.) se dégraderait inévitablement alors que l’ouverture à la concurrence a au contraire pour objet de l’améliorer. Les quelques procédures actuellement lancées ne prennent heureusement pas ce chemin. Les régions souhaitent principalement évaluer les entreprises candidates sur l’amélioration de la qualité des prestations, et entendent continuer à financer massivement les TER.

Concurrence et qualité de service sont-elles compatibles ? Tout dépend aussi du réseau

Les infrastructures ferroviaires françaises sont pour l’essentiel vétustes et souffrent depuis des dizaines d’années d’un manque de financement public, car les gouvernements successifs ont longtemps investi dans de nouvelles lignes en délaissant la maintenance des réseaux existants. Dans un tel contexte, l’ouverture à la concurrence est souvent présentée comme une condition indispensable à l’amélioration de la qualité des prestations : plus de trains, meilleur maillage territorial, compétitivité des prix. 

Cette relation s’est vérifiée avec l’ouverture à la concurrence des télécoms : plus d’opérateurs, plus d’offres, baisse des prix, innovations technologiques, etc.. Cette relation entre concurrence et meilleure qualité est loin d’être automatique dans le ferroviaire. La qualité des prestations repose essentiellement sur deux piliers : 

  • la prestation de transport des voyageurs en tant que telle : par exemple le type et le nombre de trains, le prix, les horaires proposés ;
  • la qualité des infrastructures ferroviaires : rails, passages à niveau, signalisation, caténaires, etc. 

L’ouverture à la concurrence des TER concerne en priorité le transport de voyageurs par des trains TER. La SNCF, la RATP, Transdev, Flixtrain et d’autres opérateurs seront mis en concurrence et ont déjà une expérience en la matière. 

Pour remporter l’appel d’offres, ces sociétés devront proposer des prestations compétitives sur les prix et répondant au plus près aux besoins locaux tels qu’exprimés par les régions. Mais si on veut une amélioration de la qualité globale des prestations, le gagnant de l’appel d’offres devra aussi pouvoir compter sur des infrastructures de qualité. Or, le vieillissement des infrastructures a accru la fragilité du réseau ferroviaire, et explique souvent les retards ou suppressions de trains. On ne compte plus les barrières de passage à niveau qui ne s’abaissent pas, l’arrachement de caténaires, les trains ne pouvant rouler au-delà d’une certaine vitesse en raison de rails fragilisés, ou encore les feux bloqués au rouge. 

Depuis quelques années, l’État, qui est l’unique actionnaire de la société SNCF, investit plusieurs milliards par an sur la régénération du réseau existant, ce qui devrait permettre à terme de proposer une infrastructure ferroviaire de bien meilleure qualité et d’éviter nombre d’incidents. 

On l’a donc compris : pour être réussie, l’ouverture à la concurrence sur le transport de voyageurs devra s’accompagner d’une amélioration de la qualité des infrastructures existantes. A défaut, il y a un risque que les usagers/voyageurs des TER ne perçoivent pas de véritable changement entre un TER sous monopole SNCF, et un TER d’une autre compagnie une fois la concurrence ouverte. C’est pourquoi, par exemple, la région PACA a signé un contrat avec SNCF Réseau sur l’amélioration des infrastructures, dans le but de diminuer les retards sur les TER. Cela signifie que les régions vont désormais contribuer avec le gouvernement à financer la régénération de l’infrastructure ferroviaire.

Qu’adviendra-t-il du personnel SNCF si une autre entreprise est choisie par la région ?

L’ouverture à la concurrence des TER pose également la question de l’avenir du personnel SNCF si une autre entreprise remporte l’appel d’offres. L’article L. 2121-20 du Code des transports prévoit que les contrats de travail des salariés ‘concourant à l’exploitation et à la continuité du service public” doivent être transférés vers le nouvel exploitant. Le nombre de contrats de travail transférés est fixé d’un commun accord entre l’ancien exploitant (actuellement la SNCF) et la région. 

Une partie de la négociation portera forcément sur ce qu’il faut entendre par “salariés concourant à l’exploitation et à la continuité du service public”. En cas de désaccord, c’est l’Autorité de régulation des transports qui décidera, comme elle l’a fait pour la région PACA.

La loi prévoit en outre que la rémunération des salariés transférés ne peut être inférieure à celle des douze derniers mois précédant le transfert. En revanche, les autres garanties (temps de travail, congés, temps de repos, etc.) doivent être fixées dans un accord de branche négocié entre les partenaires sociaux du secteur ferroviaire. Or, les partenaires sociaux ne parviennent pas en l’état à s’entendre sur ces garanties, ainsi que l’a rappelé le Conseil des ministres du 10 mars 2021.

Le transfert du personnel d’une société à une autre est assez classique dans de nombreux services publics. Par exemple, à chaque remise en concurrence des contrats sur la gestion des déchets, de l’eau ou des transports urbains, les salariés sont transférés vers la nouvelle entreprise ayant remporté l’appel d’offres. Ainsi, en 2015, c’est la RATP qui a remporté l’appel d’offres relatif à la gestion des transports du Valenciennois et du Hainaut (Hauts-de-France) auparavant exploitée par Transdev. Les contrats de travail des salariés ont alors été transférés de Transdev vers une filiale locale de la RATP. 

Il y a un véritable enjeu pour les conseils régionaux à bien appréhender cette dimension sociale. Les cheminots et contractuels – le statut de cheminot n’existe plus depuis le 1er janvier 2020 – sont historiquement très attachés à l’entreprise SNCF. Il y a donc une dimension psychologique de l’ouverture à la concurrence qui ne doit pas être oubliée.

Le risque de rater la mise en concurrence par manque de transparence 

L’ouverture à la concurrence peut se transformer en raté. L’échec de l’ouverture à la concurrence pour les lignes nationales Lyon-Nantes et Bordeaux-Nantes est une source d’enseignements pour la concurrence dans les TER. Quatre opérateurs s’étaient manifestés : SNCF, Transdev, Arriva (Allemagne) et Eurorail (Belgique). En dehors de SNCF, les entreprises avaient toutes décidé de renoncer à candidater à l’appel d’offres, estimant que les délais pour déposer une offre étaient trop justes, et que les garanties liées aux infrastructures de maintenance de la SNCF étaient insuffisantes. Cela conduisit l’Etat à annuler la procédure fin 2020. 


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Pour éviter un échec similaire – entendons : pour stimuler la concurrence –, les régions devront d’abord anticiper très en amont le processus de mise en concurrence afin de laisser le temps aux entreprises de préparer la meilleure offre possible. Ensuite, elles devront veiller à éviter l’asymétrie d’informations, c’est-à-dire s’assurer que SNCF Voyageurs transmette bien l’ensemble des données d’exploitation TER aux candidats : il s’agit d’une obligation légale pour SNCF Voyageurs, qui ne doit pas entraver la mise en concurrence par une rétention d’informations. C’est probablement ce point qui sera le plus sensible, car une entreprise ne peut soumettre une offre TER à la région si elle ne connaît pas l’ensemble des données qui permettent d’établir un modèle économique. L’Autorité de régulation des transports a d’ailleurs dû arbitrer un premier différend entre la région Hauts-de-France et SNCF Voyageurs dans une décision du 30 juillet 2020.

Déclaration d’intérêts : Thomas Destailleur est juriste au sein de SNCF Réseau. Les propos tenus ci-dessous doivent être considérés comme propres à leur auteur et ne sauraient lier ou refléter d’une quelconque manière les positions de SNCF et/ou de l’une de ses filiales. Conformément à notre charte éthique et déontologique, l’article a été relu par des chercheurs spécialistes de la discipline et qui déclarent ne pas avoir de liens d’intérêt avec les opérateurs concernés.

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