L’impuissance de l’Union européenne face à une loi hongroise d’inspiration homophobe

Création : 13 juillet 2021
Dernière modification : 24 juin 2022

Autrices : Camille Cholet, master droit européen des droits de l’homme, Université de Lyon III, et Elina Guesnon, master politiques de coopération internationale, Sciences Po Saint-Germain en Laye

Relectrice : Tania Racho, docteure en droit européen de l’Université Paris 2 Panthéon-Assas

La Hongrie a adopté le mardi 15 juin 2021 un texte de loi visant notamment à interdire “la promotion de l’homosexualité auprès des mineurs”. Une mesure qui pourrait conduire à interdire des programmes éducatifs, publicités, livres ou séries dans lesquels l’homosexualité est évoquée. La Hongrie récuse toute discrimination et assure que cette loi vise la protection des enfants en faisant en sorte  que “l’éducation sexuelle soit un droit exclusif des parents jusqu’à l’âge de 18 ans”.  

Une atteinte aux valeurs de l’Union européenne

Cette loi a rapidement fait l’objet de vives critiques de la part de plusieurs Etats membres de l’UE, dont la France. Elle est jugée homophobe et portant atteinte aux valeurs européennes énoncées à l’article 2 du Traité sur l’Union européenne : “L’Union est fondée sur les valeurs (…) de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités”. Cette loi est aussi pointée du doigt par certaines ONG en raison de l’amalgame effectué entre homosexualité, pornographie et pédophilie. 

La réponse au sein de l’Union européenne

Le sujet a pris de l’ampleur sur la scène européenne : la présidente de la Commission européenne s’est exprimée le mercredi 23 juin 2021, qualifiant cette loi de “honte”, au point qu’elle fut inscrite à l’ordre du jour du Conseil européen du 24 et 25 juin 2021 (réunion des ministres représentants des Etats membres) . 

Pendant ce Conseil européen, ce sont les premiers ministres luxembourgeois, belges et néerlandais qui ont pris position contre cette loi, ce dernier déclarant même que la “la Hongrie n’a plus rien à faire dans l’UE”. Le Premier ministre luxembourgeois a de son côté déclaré qu’”être intolérant est un choix”, avant d’ajouter : “ je serai intolérant à l’intolérance” . 

Parallèlement, 17 États membres sur 27 ont décidé de cosigner une lettre commune  dénonçant cette loi et appelant à des sanctions par la Commission européenne

Pour autant, si une majorité d’États membres dénoncent cette loi, on peut noter que dix d’entre eux n’ont pas signé la déclaration, laissant présager un soutien, notamment de la part de la Pologne, souvent alliée à la Hongrie. Un phénomène qui pourrait rendre l’action de l’UE plus compliquée. 

Que peut faire l’Union européenne ?

Le 30 juin 2021, le secrétaire d’Etat aux affaires européennes, Clément Beaune, a déclaré sur RTL, que des procédures juridiques ont été engagées au niveau européen, mais qu’elles sont trop faibles pour avoir un réel impact. Il a précisé que “les sanctions financières ne sont pas assez puissantes” et qu’il faudrait des sanctions “d’une très grande fermeté”. Il a souhaité que la France, lorsqu’elle prendra la présidence de l’UE en 2022, se penche sur une révision des procédures permettant des sanctions financières pour les rendre plus rapides et conséquentes. Mais quelle est la marge de manœuvre de l’Union européenne ?

Exclure la Hongrie de l’Union européenne ? Impossible juridiquement  

Aucune disposition dans les traités européens (TUE et TFUE) ne prévoit l’exclusion d’un Etat membre. Seuls les Etats eux-mêmes, peuvent décider de quitter l’Union en déclenchant la procédure de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne (“Tout Etat membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles de se retirer de l’Union”), comme l’a fait le Royaume-Uni lors du Brexit. Mais Viktor Orban a affirmé sa volonté de rester dans l’Union. 

Suspendre certains droits de la Hongrie ? impossible politiquement

La Commission européenne peut déclencher une procédure prévue à l’article 7 du traité sur l’Union européenne (TUE), qui fonctionne en deux étapes. D’abord, un volet “prévention”, en cas de “risque de violation grave de l’État de droit”, puis un volet “sanction” en cas de “violation grave et persistante”, étape qui requiert une décision unanime du Conseil européen, à l’exception de l’Etat concerné. Cette unanimité semble impossible tant que la Hongrie et la Pologne se soutiennent mutuellement.

Cette procédure, qualifiée “d’arme nucléaire” car pouvant aboutir à une suspension du droit de vote de l’État membre au sein du Conseil, avait déjà été amorcée contre la Hongrie en 2018 en raison d’une “grave détérioration de l’État de droit, de la démocratie et des droits fondamentaux ces dernières années”. Cependant, cette procédure était restée sans suite :  la Pologne, alliée de la Hongrie, avait bloqué le processus en empêchant l’unanimité, requise pour prendre des sanctions.

Des sanctions financières sont-elles possibles ?

A également été évoquée la possibilité de la saisine de la Cour de justice de l’Union européenne par la Commission sur le fondement de l’article 258 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (procédure dite de “recours en manquement”).  La Cour pourrait ainsi condamner la Hongrie pour violation des droits inscrits dans les traités de l’Union (par ce qu’on appelle un “arrêt en manquement”). En quoi consisterait ce manquement ? Ce serait probablement une violation d’une des libertés de circulation. C’est d’ailleurs en partie sur ce fondement que la Commission européenne a déclenché une procédure en manquement contre la Hongrie le 15 juillet.

Cependant, le processus est long. Il y a d’abord une étape de dialogue, pendant laquelle la Commission va rappeler à l’ordre l’Etat membre, insistant sur la nécessité de se conformer au droit de l’Union. Cette première étape est informelle. Elle peut aussi être déclenchée par les autres Etats membres de l’UE, ce qui oblige la Commission à se saisir du problème. 

Deuxième étape de cette procédure, si la première ne suffit pas, la Cour de justice est saisie par la Commission. Elle peut alors constater un “manquement” de la part de l’Etat en cause, c’est-à-dire la violation d’un texte européen. Et dans ce cas, la Cour peut prononcer une amende ou des astreintes. Si l’Etat membre ne se plie pas à la décision de la Cour, un arrêt de manquement pour non exécution du premier est constaté. La Commission entame alors de nouveau une étape de dialogue avec l’Etat membre récalcitrant. 

Le règlement européen de décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union a parfois été invoqué contre la Hongrie. Selon ce règlement, un État membre peut se voir refuser certaines aides financières européennes  dans le cas où une violation de l’Etat de droit est avérée, après un vote du Conseil à la majorité qualifiée. Mais pour cela, la violation de l’Etat de droit doit porter atteinte au budget de l’Union (par exemple une justice non indépendante refusant d’enquêter sur des détournements de fonds européens). Or, ce n’est pas la cas avec la loi hongroise en cause, qui n’affecte pas le budget européen. Certains députés estiment néanmoins que c’est l’utilisation globale des fonds européens qui ne serait pas légale dans le cadre politique actuel de la Hongrie, argument bien fragile. Ursula Von Der Leyen est actuellement fortement incitée par de nombreux acteurs européens, à se servir de ce moyen de pression face à Viktor Orban. Cependant, ce choix de sanctions financières ne fait pas l’unanimité chez les Etats membres car cela aurait des répercussions sur la population hongroise et en l’occurrence sur la communauté LGBT+. En outre, cela conforterait le Premier ministre conservateur dans son discours eurosceptique. 

La Cour européenne des droits de l’Homme, la solution à privilégier ? 

Pour terminer, la dernière option ne relève pas de l’Union européenne mais du Conseil de l’Europe. Aux termes de la Convention européenne des droits de l’Homme, les Etats membres peuvent directement saisir la Cour EDH. 

Cependant, cela n’est jamais arrivé et semble improbable  à ce jour pour des raisons de diplomatie entre les Etats membres.

L’autre moyen de saisir la Cour EDH prévu est qu’un requérant hongrois, victime de cette loi, saisisse la Cour EDH mais seulement après qu’il a épuisé toutes les voies de recours internes (c’est-à-dire qu’il doit auparavant saisir les tribunaux hongrois, si besoin jusqu’à la plus haute juridiction du pays en cassation).  C’est une procédure plutôt longue, pendant laquelle la loi en cause sera toujours appliquée, pouvant générer des effets irréversibles. Cela en vaut pourtant la chandelle, tant la condamnation de la Hongrie semble évidente au vu de la sévérité grandissante de la Cour à l’égard des pays hostiles à l’intégration des personnes LGBT+.

Mise à jour le 16 juillet 2021 à 15h05 : ajout de la procédure en manquement lancée par la Commission européenne.

Une erreur dans ce contenu ? Faites-le-nous savoir : contact@lessurligneurs.eu