Entrée de l’Ukraine dans l’OTAN : les conditions juridiques sont réunies, pas les conditions politiques

Création : 7 mars 2022
Dernière modification : 8 mars 2022

Autrice : Ana-Maria Kordic, master de droit international, Université Paris-Panthéon-Assas 

Relectrice : Pascale Martin-Bidou, maître de conférence en droit public, Université Paris-Panthéon-Assas

Secrétariat de rédaction : Emma Cacciamani et Yeni Daimallah

 

L’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN, en l’état, entraînerait tous les membres de l’Alliance dans la guerre. Il n’y a donc pas d’opposition juridique à cette adhésion, mais politique. La seule aide qui peut être apportée à l’Ukraine est donc indirecte : les moyens humains et matériels de résistance.

Depuis quelques semaines, l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) est sur le devant de la scène internationale en raison de l’invasion du territoire ukrainien par la Russie depuis le 24 février, marquant ainsi le début de la guerre en Ukraine. Cette alliance, fondée sur le traité de l’Atlantique Nord signé à Washington en 1949, prévoit un mécanisme de défense collective répondant à la définition de la Charte des Nations Unies

Il faut donc comprendre que d’après le Préambule du traité, l’OTAN est une alliance ayant pour but la sauvegarde de la liberté et de la sécurité des pays membres par la mise en œuvre d’une coopération internationale de sécurité collective, aussi bien politiquement que militairement. 

Par le passé, cette alliance s’est néanmoins heurtée à des réticences sur de possibles élargissements aux pays de l’Europe de l’Est. L’Ukraine en fait les frais aujourd’hui : sa position centrale et ambivalente entre Est et Ouest pose de réelles difficultés qui ont entraîné une altération des relations diplomatiques entre les pays occidentaux et la Russie. La guerre en Ukraine et la question de son adhésion à l’OTAN, alors même que Moscou s’oppose fermement à une extension de l’alliance à l’Est, restent intimement liées.

Adhérer à l’OTAN, c’est bénéficier automatiquement de la clause d’entraide en cas d’agression

Adhérer à l’OTAN, c’est adhérer à un ensemble de valeurs. Comme l’affirme le Préambule du traité, l’alliance est fondée sur des valeurs communes de liberté et de démocratie auxquelles les États membres et candidats doivent se conformer. Le Préambule réaffirme que l’alliance est fondée sur le respect des règles du droit international, en se référant à l’instrument juridique le plus important du droit international : la Charte des Nations Unies. 

Adhérer à l’OTAN, c’est aussi s’engager à respecter et mettre en œuvre le traité de l’Atlantique Nord. En particulier, les États membres doivent appliquer le principe d’assistance mutuelle et de capacité d’action collective en matière de défense, prévu à l’article 3 du traité. Cependant, le traité ne s’arrête pas là. D’autres conséquences juridiques découlent d’une adhésion à l’OTAN et notamment l’application de l’article 5 qui prévoit la légitime défense collective en cas d’attaque d’un État membre. En effet, lorsque l’on évoque l’OTAN, c’est l’enclenchement de l’article 5 qui vient à l’esprit et qui constitue le mécanisme mère de l’alliance : en cas d’attaque armée contre un ou plusieurs États parties au traité, c’est le mécanisme de légitime défense et de l’assistance mutuelle des États qui s’active. Ainsi, lorsqu’un État est attaqué, les autres États de l’alliance doivent “l’assister pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord”.

L’OTAN est fondée sur ce principe d’accord et d’entraide mutuelle dont le but affiché est de faire respecter les valeurs démocratiques et à assurer une stabilité de paix dans le monde. Cette conséquence juridique d’une adhésion (ou non) demeure fondamentale pour comprendre la situation ukrainienne aujourd’hui et l’impossible assistance à ce pays, du moins dans le cadre de l’OTAN.

Le traité de l’Atlantique Nord ne permet pas d’intervenir militairement en aide à l’Ukraine

La guerre qui fait rage en Ukraine a confronté les pays occidentaux à plusieurs problèmes majeurs. La question centrale reste celle de l’intervention militaire collective en cas d’attaque dirigée contre l’un des États membres de l’alliance. Les pays membres de l’OTAN se sont à plusieurs reprises demandés si une telle intervention était juridiquement fondée, mais surtout si celle-ci est raisonnable. 

D’autant plus qu’une intervention militaire mènerait à des conséquences irréversibles en provoquant des réponses militaires de la part de la Russie. De plus, l’article 5 du traité Atlantique Nord ne prévoit aucun mécanisme de défense conjoint pour un État non membre. De fait, intervenir militairement en Ukraine ne pourrait en aucun cas être justifié juridiquement par les statuts de l’organisation et encore moins par le mécanisme de légitime défense. Cela ne signifie pas qu’il soit impossible de venir en aide militairement à l’Ukraine, mais cela ne se ferait pas en vertu du traité. Cela se ferait en vertu d’une simple volonté d’un ou plusieurs États souverains, de venir en aide à un autre État souverain agressé.

Autre point important, l’article 4 du traité prévoit une consultation générale entre États membres en cas d’agression contre l’un d’entre eux, pour envisager une réponse d’entraide en vertu de l’article 5. Mais l’article 4 ne prévoit pas cette consultation pour un État qui n’est pas membre de l’alliance. L’Ukraine n’étant pas membre, elle peut toujours en faire la demande, mais l’OTAN n’a pas à y répondre favorablement. Cependant, cette disposition a fait l’objet de contournements : les États membres de l’OTAN qui sont géographiquement proches de l’Ukraine ou de la Russie ont demandé une consultation générale craignant d’être les prochains à subir une telle attaque.

C’est ainsi que ces États frontaliers de l’Ukraine ont demandé l’activation de l’article 4 du traité. Ces consultations demeurent cependant sans effets et restent avant tout symboliques : elles n’engagent à aucune suite dans le contexte actuel. Les États limitrophes sont uniquement soucieux de leur sécurité mais ne font pas l’objet d’une menace qui serait affirmée par la Russie. 

La seule option possible pour l’OTAN réside dans la mise en œuvre de l’article 3 du traité qui prévoit le maintien et l’accroissement de la capacité militaire collective en cas de menace. Cet article permet de justifier la présence de troupes de l’OTAN stationnées dans les pays membres de l’alliance, limitrophes de l’Ukraine. L’envoi des troupes dans les États membres de l’alliance à proximité de l’Ukraine constitue pour les États concernés avant tout des garanties de sécurité. Le premier ministre Jean Castex a lui-même rappelé qu’en cas de menace et d’extension du conflit dans les pays membres de l’OTAN, l’intervention militaire serait sûre et purement justifiée du point de vue du droit international. 

La seule alternative (hors entrée en guerre) : l’aide indirecte à l’Ukraine

En réponse à l’agression de l’Ukraine, les États membres de l’OTAN et de l’Union européenne ont largement accepté de fournir une assistance à ce pays, se traduisant par l’envoi non pas de troupes, mais de matériels et d’armements militaires. Ainsi, l’Allemagne a franchi un cap historique en fournissant de l’armement à l’Ukraine, tout comme d’autres États. À cela s’ajoutent les sanctions économiques qui ont été décidées par la majorité des États membres de l’Union européenne et l’Union européenne en réponse aux agissements russes. Mais ce n’est pas l’OTAN qui agit dans ce cas.

L’OTAN n’a cessé de s’élargir ces dernières années, aussi bien pour les adhésions que la mise en place de partenariats avec les pays non membres. Les relations développées entretenues entre l’OTAN et l’Ukraine et la volonté de cette dernière, qui a inscrit le projet d’intégration à l’OTAN comme un objectif constitutionnel, a toujours fait pencher la balance vers une possible adhésion. 

Néanmoins, la position ambivalente ukrainienne au regard de ses relations avec la Russie mais aussi avec les États occidentaux a rendu la tâche d’intégration délicate. D’autant plus que la violation de l’intégrité territoriale de l’Ukraine par la Russie dès 2014 dans la région de la Crimée a marqué un réel blocage, suspendant alors toute possibilité d’adhésion, justement en raison de l’obligation d’entraide, sauf à faire entrer l’Ukraine dans l’OTAN… sans la Crimée ni le Donbass, ce qui revient à entériner l’annexion Russe et la séparation de ces régions du reste du pays. En tout état de cause, cette adhésion serait perçue comme une véritable provocation du côté de la Russie, qui ne souhaite pas voir l’OTAN s’étendre jusqu’à ses frontières une fois de plus, après les pays baltes et la Pologne.

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