Élisabeth Borne annonce la “renationalisation” d’EDF pour “renforcer sa capacité à mener des projets ambitieux”

Création : 8 juillet 2022
Dernière modification : 22 juillet 2022

Auteur : Guillaume Heim, master de droit public de l’économie, Université Paris-Panthéon-Assas, et master en affaires publiques, Sciences Po Paris

Relecteur : Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris Saclay 

Secrétariat de rédaction : Emma Cacciamani

Source : Interview de Bruno Le Maire, 7 juillet 2022

Faire monter l’État à 100 % du capital d’EDF ne correspond pas, juridiquement, à une nationalisation du groupe, déjà public. L’opération ne permettra pas plus qu’avant à l’énergéticien de se soustraire au droit de la concurrence, mais ce dernier gagnera en maîtrise de sa politique en ne dépendant plus des cours boursiers.

Réussir la transition énergétique, c’est pouvoir la piloter. […] Nous devons avoir la pleine maîtrise de notre production d’électricité et de sa performance. […] C’est pourquoi je vous confirme aujourd’hui, l’intention de l’État de détenir 100 % du capital d’EDF. Cette évolution permettra à EDF de renforcer sa capacité à mener dans les meilleurs délais des projets ambitieux et indispensables pour notre avenir énergétique”, a annoncé Élisabeth Borne, Première ministre, lors de son discours de politique générale du 6 juillet 2022.

Dans la foulée, aussi bien la presse que les élus (Fabien Roussel faisait une proposition similaire il y a quelques mois) ont salué et commenté cette annonce de “renationalisation” du groupe énergétique.

Mardi 19 juillet, le Gouvernement est passé des paroles aux actes, Bruno Le Maire, le ministre des Finances, ayant annoncé le début des opérations de rachat. Comment ça marche ?

EDF est déjà une entreprise publique, qu’apporterait sa “renationalisation” ?

Les Surligneurs le rappelaient récemment, vouloir nationaliser EDF est sans grande incidence : la loi impose déjà que la majorité de son capital soit détenue par l’État. En 2022, l’État détient même 84 % du capital de l’énergéticien.

Une nationalisation consiste, pour l’État, à imposer par une loi le transfert au secteur public d’une entreprise, contre l’indemnisation des actionnaires privés écartés. On relève généralement trois grandes périodes de nationalisations : dans les années 1930 sous le Front Populaire (par exemple, nationalisation d’entreprises ferroviaires permettant de créer la SNCF) ; au sortir de la Seconde Guerre Mondiale (principalement des entreprises de l’énergie, du transport et de l’industrie, nécessaires à la reconstruction ; c’est d’ailleurs en 1946 qu’environ 1 450 producteurs d’électricité sont nationalisés pour constituer le groupe… EDF) ; dernièrement, en 1982 (grands établissements bancaires et industriels, comme Saint-Gobain ou Suez, privatisés depuis). Depuis les années 1980 cependant, le mouvement tend davantage vers les privatisations, c’est-à-dire le transfert par la loi du capital d’entreprises publiques au secteur privé (par exemple GDF, devenu Engie, ou dernièrement la Française des Jeux).

Dans le cas d’EDF, l’État pourrait certes imposer par la loi que lui soient transférées les actions aujourd’hui privées (16 % du capital), contre une indemnisation des actionnaires. Mais il est inexact de parler de nationalisation au sens juridique, puisqu’il n’y aura pas de transfert de l’entreprise au secteur public : EDF n’a jamais été privatisée. En 2004, elle est certes devenue une société anonyme, mais son capital est resté majoritairement détenu par l’État.

L’État devrait donc racheter, directement sur le marché boursier, les actions aujourd’hui détenues par des actionnaires privés. L’opération est évaluée entre 5 et 7 milliards d’euros. En droit, il ne s’agit ni plus ni moins que de l’accroissement de la participation publique dans l’entreprise EDF. De la même manière par exemple, l’État a décidé en juillet 2022 de racheter 10 % des actions de l’entreprise publique Orano, spécialisée dans les activités nucléaires.

EDF reste soumise au droit de la concurrence et à l’interdiction des aides d’État

Au-delà de l’annonce, les effets de la détention totale d’EDF par l’État ne doivent pas être surévalués. Certes, le capital d’EDF sera désormais entièrement sécurisé et à l’abri des aléas boursiers, ce qui participe à la souveraineté énergétique de la France.

Pour autant  l’État n’aura pas, comme l’annonce la Première ministre, “la pleine maîtrise de la production d’électricité et de sa performance” : rappelons qu’EDF a perdu son monopole sur la production d’électricité, sauf en matière de production d’électricité nucléaire. Or, si le nucléaire représente 70 % de la production d’électricité en France, rappelons que la loi Énergie-Climat, votée en 2019, instaure l’objectif de réduire la part du nucléaire dans le mix électrique à 50 % d’ici 2035.

Même “renationalisée” EDF demeure soumise à la concurrence en vertu du droit de l’Union européenne, et en particulier au droit des aides d’État, qui interdit les avantages accordés par un État-membre de l’Union européenne à une entreprise, publique ou privée. L’État ne sera donc pas libre de financer “quoiqu’il en coûte” les investissements nécessaires à EDF et de compenser ses pertes, sauf à s’exposer à d’importants contentieux aussi bien avec l’Union européenne et qu’avec les concurrents d’EDF qui ne manqueront pas de se plaindre devant les tribunaux et l’Autorité de la concurrence. C’est d’ailleurs sur ce point que butaient les négociations entre l’État français et la Commission européenne, concernant la réorganisation du groupe EDF, des enjeux déjà expliqués par les Surligneurs.

Faire d’EDF un établissement public ? 

Rappelons enfin qu’avant de devenir une société anonyme en 2004, EDF était un établissement public. Ce statut lui faisait bénéficier d’avantages significatifs par rapport à une société classique : par exemple, en vertu d’un principe juridique ancien, ses biens ne pouvaient pas être saisis en cas de faillite ; surtout, son statut d’établissement public rassurait les établissements de crédit, qui acceptaient de prêter au groupe à des taux plus faibles compte tenu du faible risque de faillite. 

Ces avantages sont largement dénoncés par la Commission européenne, car ils faussent la concurrence avec les entreprises à statut de droit commun. C’est la raison pour laquelle l’État avait transformé EDF en société anonyme (et plus largement de l’ensemble des grandes entreprises publiques). Il paraît inenvisageable de revenir en arrière, en l’état actuel du droit européen. 

En tant que tel, donc, que l’État détienne 84 % ou 100 % d’EDF ne change pas radicalement la donne, sauf que l’État a les mains un peu plus libres en se débarrassant du poids des aléas boursiers

Et concrètement, comment l’État procède-t-il ?

Le ministère de l’Économie a présenté fin juillet le mode d’emploi de cette opération : en pratique, l’État va exercer une Offre publique d’achat (OPA) sur le capital d’EDF qu’il ne possède pas (15,9 % des actions de l’entreprise). L’opération est prévue pour durer de septembre à octobre 2022. 

Il s’agit d’une opération financière courante, encadrée par l’Autorité des marchés financiers : l’acheteur, ici l’État, annonce qu’il est prêt à acquérir autant d’actions que possible à un prix donné, en général à un prix supérieur au cours de l’action en bourse, de manière à attirer les détenteurs d’action. 

En l’occurrence, l’État propose 12 euros pour chaque titre d’EDF, alors qu’une action valait environ 8 euros début juillet. Pour être tout à fait rigoureux, le rachat concerne également les “obligations convertibles” que l’État ne possède pas déjà : pour se financer, EDF a recours à l’endettement, auprès de banques et d’institutions financières. Une obligation classique correspond à un prêt traditionnel : EDF emprunte un montant à un certain taux d’intérêt, c’est-à-dire que l’entreprise remboursera progressivement le montant emprunté ainsi que des intérêts. Pour une obligation dite convertible, c’est différent : l’entreprise emprunte et doit rembourser progressivement son emprunt, mais le prêteur peut éventuellement décider de “convertir” ce prêt en une fraction du capital et renoncer au remboursement.

Par cette opération, l’État est assuré d’augmenter sa participation, en acquérant un certain nombre de titres dont les détenteurs actuels souhaitent volontiers se séparer. 

Mais alors, si d’irréductibles actionnaires résistent encore et toujours en refusant de vendre leurs titres, la montée au capital d’EDF par l’État est-elle compromise ?

Non, car l’État pourra forcer ces derniers actionnaires à lui vendre leurs actions. On parle de mécanisme de retrait obligatoire. Pour cela, l’acheteur doit avoir acquis au moins 90 % du capital de l’entreprise. En somme, si l’État réussit à acquérir à l’amiable 5,9 % des titres, sa participation sera de 90 %, il pourra alors forcer les actionnaires restants à lui vendre leurs titres au prix de 12 euros. L’État sera alors bel et bien actionnaire à 100 % d’EDF.

Au total, cette opération représente une dépense publique de 9,7 milliards d’euros. Le Gouvernement doit donc prévoir les crédits nécessaires dans un budget rectificatif (formellement, une loi de finances rectificative pour l’année 2022), qui sera débattu au Parlement dès cette semaine. 

Débats électriques en prévision !

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