Adhérer à l’Union européenne, ou les 12 travaux d’Hercule

Création : 13 avril 2022

Autrice : Lucie Dattler, master de droit de l’Union européenne, Université de Lille 

Relecteur : Vincent Couronne, docteur en droit européen, chercheur associé au centre de recherches VIP, Université Paris-Saclay

Secrétariat de rédaction : Emma Cacciamani

L’Union européenne va-t-elle accueillir bientôt l’Ukraine en tant que 28ème État membre ? Rien n’est moins sûr, tant le chemin est long et pavé d’incertitudes.

Depuis que l’Ukraine a déposé officiellement une demande d’adhésion à l’Union européenne le 28 février dernier, la Moldavie et la Géorgie lui ont emboîté le pas, mettant une pression sur les Européens qui, pour l’heure n’envisagent aucune procédure accélérée. La Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, en visite à Kiev le 8 avril dernier, a néanmoins assuré le président ukrainien de sa volonté d’aller vite pour acter sa candidature… mais pas l’adhésion. De toute façon, rejoindre l’Union européenne exige de respecter quantité d’obligations s’apparentant à un parcours d’obstacles qui rendent une adhésion rapide peu probable.

Mais concrètement, comment accède-t-on à l’Union européenne ? 

L’adhésion à l’Union européenne n’est possible que sous réserve du respect d’une série de critères. Ils ont d’abord été établis par les États membres eux-mêmes, puisque c’est le Conseil européen – qui réunit les chefs d’États et de gouvernements – de 1993 réuni à Copenhague, au Danemark, qui les a posés. On parle d’ailleurs des “critères de Copenhague”. Parmi ces critères ont peut par exemple relever la nécessité de justifier d’institutions garantissant la démocratie et la souscription aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire européenne, comme par exemple l’engagement à rejoindre la zone euro, l’adoption dans son droit national de tout le droit de l’Union, la capacité à protéger les minorités, et à encaisser le choc économique de l’ouverture à la concurrence européenne. L’Union doit elle-même respecter un critère : être en mesure d’intégrer un nouvel État, que ça soit d’un point de vue économique, et même institutionnel – l’Europe sera-t-elle encore gouvernable après une nouvelle adhésion ?

Ces critères ne sont pas gravés dans le marbre, car ce que le Conseil européen a fait, il peut le défaire assez rapidement. Mais depuis le traité de Lisbonne adopté en 2007 l’article 49 du Traité sur l’Union européenne impose de respecter certains critères qui, eux, ne peuvent pas être remis en cause sans réviser les traités à l’unanimité et à l’issue d’une lourde procédure. 

L’article 49 pose en effet le principe selon lequel n’importe quel État peut adhérer à l’Union européenne dès lors qu’il est “européen”, c’est-à-dire qu’il se situe géographiquement en Europe  – le Maroc avait voulu être candidat en 1984 mais on lui a fait remarquer en 1987 qu’il n’était pas en Europe –, et s’il respecte les valeurs de l’Union précisées dans l’article 2 du Traité sur l’Union européenne telles que le respect de l’État de droit, de la démocratie et des droits de l’homme.

Le processus d’adhésion à l’Union européenne est long et complexe. Envisagée dès 2004, l’Albanie présente sa candidature en 2009, une candidature qui n’a toujours pas abouti 13 ans plus tard en 2022. Quelles sont les étapes à franchir ?

Être candidat ne garantit en aucun cas de pouvoir adhérer

L’État demandeur doit d’abord présenter sa candidature afin de se voir attribuer le statut d’État candidat officiel. La Commission européenne donne alors son avis, mais c’est au Conseil de l’Union européenne – qui réunit un ministre de chaque État membre – qui, à l’unanimité, accorde ou non le statut d’État candidat.

À l’heure actuelle, 5 États ont le statut de candidat officiel : la Turquie, la Macédoine du Nord, l’Albanie, le Monténégro et la Serbie. 

Plus récemment, l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie ont signé une demande officielle d’adhésion mais ne se sont pas encore vu attribuer le statut de candidat officiel. La Commission doit d’abord apprécier chaque candidature individuellement avant d’y donner suite. En visite à Kiev le 8 avril dernier, la Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a promis au président ukrainien, Volodymyr Zelensky, de soumettre un avis favorable au Conseil de l’Union européenne, qui pourrait reconnaître la candidature de l’Ukraine dès cet été.

Une fois que ce statut est accordé, la phase de préadhésion s’ouvre, c’est-à-dire que les États membres vont négocier une éventuelle adhésion de l’État candidat. Un État déclaré officiellement candidat est donc loin de voir sa demande d’adhésion aboutir. L’illustration la plus flagrante reste la Turquie, encore loin de l’adhésion, qui a déposé sa candidature en 1987 et qui est officiellement candidate depuis… 1999.

Des négociations longues et fastidieuses

Durant les négociations, l’Union européenne vérifie si l’État candidat remplit les critères établis par le traité. Ces critères sont au nombre de quatre.

Le premier critère est d’ordre politique : l’État doit justifier d’un système démocratique stable ; il doit respecter les droits de l’homme ainsi que l’État de droit, autrement dit le fait que tous, y compris les gouvernants, sont soumis au respect du droit, c’est-à-dire que la justice peut les poursuivre et les condamner par exemple pour des faits de corruption. 

Le respect de ce critère doit être constaté à l’unanimité des États membres sans quoi les négociations ne peuvent se poursuivre. Là encore, la Turquie est la parfaite illustration de l’importance de cette étape : les négociations ont été ouvertes en 2005 et sont encore au point mort en 2020 à cause, entre autres, de l’instabilité démocratique et du recul en termes de respect des droits de l’homme. Dans son rapport de 2019 sur la candidature turque, la Commission européenne déplore que les graves préoccupations de l’Union européenne quant à la dégradation de l’État de droit, des droits fondamentaux et du pouvoir judiciaire n’aient pas été prises en compte par le gouvernement turc. 

Le deuxième critère est d’ordre économique : les États membres évaluent si l’économie du pays candidat est suffisamment stable et viable et s’il pourra faire face à la concurrence à l’intérieur de l’Union notamment au sein du marché intérieur. L’objectif n’est pas que de grandes entreprises européennes pillent les ressources du pays candidat.

Le troisième critère repose sur les obligations d’adhésion : le candidat, une fois admis, doit pouvoir assumer toutes les obligations qui découlent du fait d’être membre de l’Union. Ces obligations se traduisent par la reprise de ce qu’on appelle “l’acquis communautaire”, c’est-à-dire que l’État candidat doit adopter, dans sa législation nationale, toutes les exigences imposées par le droit de l’Union européenne. L’État doit adopter toute la législation agricole, sur la protection de l’environnement, sur la protection des consommateurs, sur les contrôles douaniers, sur la politique sociale, sur le droit de vote aux élections locales, etc. Cela représente des milliers de lois européennes et autres réglementations diverses. Le Brexit donne un aperçu des liens ainsi créés, encore que le Royaume-Uni ne participait pas à certaines des politiques les plus importantes de l’Union comme la monnaie unique ou la politique migratoire.

Le quatrième et dernier critère concerne la capacité d’absorption qui, quant à elle, ne concerne pas l’État candidat mais l’Union européenne. Lors de l’accession d’un ou de plusieurs États, l’Union doit disposer du budget suffisant et de la capacité à accueillir ces nouveaux États dans de bonnes conditions. 

En s’appuyant sur l’exemple de la Turquie pour lequel les négociations durent depuis 17 ans, il est donc difficile de prédire à l’avance le temps que vont prendre ces négociations. Elles varient selon le degré de préparation de l’État demandeur au moment de sa candidature : la mise en place des réformes nécessaires pour accéder à l’Union européenne peut parfois ne pas être suffisamment aboutie. 

Pour accompagner les États demandeurs dans ces réformes, l’Union européenne verse des aides financières à l’État candidat afin que celui-ci puisse mettre en place les réformes nécessaires au respect des règles européennes. La désignation d’un État comme candidat officiel n’est donc pas sans conséquence pour l’Union européenne. 

L’Ukraine qui a récemment déposé sa candidature pour une adhésion à l’Union suivie de près par la Moldavie et la Georgie sont loin de remplir ces critères. D’une part, la situation de guerre rend difficile toute procédure d’adhésion car il est évident que l’État, dans cette situation, ne fonctionne pas comme en situation normale. D’autre part, les économies respectives de chaque pays ne correspondent pas aux prérequis obligatoires, notamment dans le cas de la Moldavie qui est un des pays les plus pauvres d’Europe.

L’adhésion : la récompense au terme d’un parcours digne des 12 travaux d’Hercule

Cette dernière étape intervient plusieurs années voire dizaines d’années après le début des négociations. La Pologne et la Hongrie ont par exemple candidaté en 1994 et n’ont intégré l’Union européenne qu’en 2004. 

Un traité d’adhésion est alors rédigé et signé par tous les États, qui doivent le ratifier. Le Parlement européen, étape indispensable, doit aussi donner son accord. Une seule défaille, et l’adhésion ne peut avoir lieu, l’unanimité étant requise. Chaque État, chaque parlement national – et en France, comme ailleurs dans l’Union, un référendum peut être organisé (la Norvège a rejeté sa propre candidature en 1972 et en 1994)  – dispose d’un véto qu’il peut utiliser à cette ultime étape.

L’Ukraine est par conséquent loin de signer son traité d’adhésion et doit encore passer par toute la procédure plus longue et complexe que ce qu’il n’y paraît. Mais la plupart de ces critères ont été établis par les États membres lors d’un Conseil européen à Copenhague, en 1994, et il suffirait qu’ils décident de les modifier à l’unanimité pour accélérer – ou ralentir – une adhésion, qui est un processus décidément éminemment politique.

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