À quoi sert la présidence française du Conseil (et non “de l’Union européenne”) ?

Création : 16 décembre 2021
Dernière modification : 25 mai 2022

Auteur : Hugo Leroux, master droit de l’Union européenne, Université de Lille

Relecteur : Vincent Couronne, docteur en droit européen, chercheur associé au centre de recherches VIP, Université Paris-Saclay

Le 9 décembre 2021, lors d’une conférence de presse, le président de la République Emmanuel Macron développait le programme qu’il tentera de mettre en œuvre lors de la treizième présidence française du Conseil qui débutera le 1er janvier prochain. Une présidence qui fait l’objet de contestations chez certains candidats à l’élection présidentielle. Valérie Pécresse et Yannick Jadot s’accordent tous deux à dire que cette présidence aurait dû et aurait pu être repoussée au second semestre de l’année 2022. De son côté Emmanuel Macron dit qu’il n’a pas choisi d’avoir cette présidence à cette période délicate, la décision ayant été prise en 2016. Le problème que pose cette présidence est en effet qu’elle intervient en même temps que la campagne présidentielle française.

Quels sont les enjeux d’une présidence du Conseil ? 

Si cette présidence fait l’objet de tels débats chez les candidats à l’élection présidentielle, c’est parce qu’elle représente un avantage considérable pour le président de la République en termes de visibilité. Elle permet en outre d’impulser une nouvelle politique au sein de l’Union européenne, qu’un éventuel nouveau président de la République élu en avril 2022, aurait du mal à remettre en cause le cas échéant, en fonction de ses promesses électorales. Au cours de sa conférence de presse, Emmanuel Macron était invité à répondre sur ce sujet. Il a alors indiqué : “il faut considérer que c’est la France qui a une continuité. Peut-être que la politique de la France changera mais la France restera la France.” Concrètement, cela signifie que si Emmanuel Macron n’est pas réélu au printemps prochain, ce seront les ministres du nouveau gouvernement qui assureront les sessions des différentes formations du Conseil.

Le président le soulignait lors de sa conférence de presse : “le moment que nous vivons est rare. Dans l’Europe à 27, la France exerce la Présidence une fois tous les treize ans.” Et c’est aussi pour cela que le calendrier de la présidence chagrine ces candidats. Rappelons que la France a pris la présidence du Conseil pour la première fois en 1959 et que la dernière fois c’était sous le mandat de Nicolas Sarkozy, en 2008.

Cette présidence permet à un État d’apporter un véritable coup d’accélérateur à des dossiers européens qui sont importants pour lui. Ou inversement, c’est la possibilité pour un État membre de ralentir un projet européen qui ne correspond pas à sa politique. C’est donc un moment qui peut être fondamental pour l’État membre qui assure cette présidence.

Qu’est ce que le Conseil de l’Union européenne et comment fonctionne sa présidence ? 

Selon l’article 16 paragraphe 2 du Traité sur l’Union européenne, le Conseil est l’institution composée “d’un représentant de chaque État membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de l’État membre qu’il représente et à exercer le droit de vote”. À ce titre, il incarne l’intérêt des États. C’est une institution législative au même titre que le Parlement européen avec qui il partage le pouvoir de décision. Le vote des décisions au sein du Conseil peut se faire à la majorité simple, à la majorité qualifiée ou à l’unanimité. Cela varie en fonction des domaines dans lesquels le Conseil doit trancher.

Le Conseil fonctionne avec une présidence tournante. À tour de rôle et tous les six mois, les vingt-sept États membres de l’Union européenne se succèdent à ce poste et selon un calendrier préétabli. À ce titre, une décision de 2016 prise par le Conseil et modifiant l’ordre établi en 2009, a établi un projet de tableau des présidences du Conseil jusqu’en 2030. Par ailleurs, l’article 2 paragraphe 2 de la décision de 2009 précise que cet ordre préétabli peut faire l’objet d’arrangements entre les États membres. Il en résulte que la France pouvait tout à fait négocier la présidence du Conseil pour l’exercer à  un autre moment comme le souhaitaient Valérie Pécresse et Yannick Jadot.

L’ordre de rotation : quelle règle ?

Reste que même s’il avait voulu déplacer la présidence française, Emmanuel Macron aurait eu une marge de manœuvre limitée, car l’ordre de passage a évolué au cours de l’histoire. Alors que le roulement suivait l’ordre alphabétique jusqu’en 1993,  divers traités sont venus modifier la règle : pour éviter les changements de politique abrupts et assurer une une certaine cohérence des politiques européennes dans le temps, le traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, a introduit le principe des “trios de présidence”.  Ces trios sont formés de trois États membres qui se succèdent sur une période de 18 mois à la présidence du Conseil. Ensemble, ils sont chargés de définir des objectifs à long terme et des priorités communes. Cela a pour avantage de faciliter la transition semestrielle. Puis l’ordre préétabli par la décision du Conseil de 2009 a été bouleversé par le Brexit. Un nouvel ordre a donc été établi en 2016. En janvier, la France entamera un nouveau cycle de présidences. Six mois plus tard la République tchèque lui succédera puis finalement la Suède clôturera ce trio de présidences au premier semestre 2023.

Jeudi 9 décembre, Emmanuel Macron répondait aux journalistes sur la question de la concomitance entre présidence du Conseil et élection présidentielle : “(…) nous avons essayé de bouger les choses mais ceux qui viennent directement avant ou après avaient eux-mêmes des périodes électorales.”. Le président de la République fait ici référence à la Slovénie qui terminera ses six mois de présidence fin décembre et où se tiendront effectivement des élections législatives en avril 2022. Mais depuis 2009, si un État veut changer sa date de présidence, il ne peut le faire qu’en échangeant avec un de ses deux partenaires du trio, donc soit la République tchèque, soit la Suède. Ainsi, échanger avec la Slovénie n’aurait, de toute façon, pas été possible sauf à modifier la décision de 2016 avec le soutien d’une large majorité des États. Il aurait également été délicat d’échanger avec la Suède, qui a un calendrier politique chargé en 2022 avec des élections législatives, régionales et municipales. Pour ce qui est de la République Tchèque qui succédera à la France au second semestre 2022, une élection présidentielle s’y tiendra, mais seulement en janvier 2023. La France aurait peut-être pu échanger sa place avec cet État.

La main sur l’ordre du jour des travaux… 

L’État qui assure la présidence fixe l’ordre du jour des réunions. C’est l’occasion pour les ministres français de présider les sessions des neuf formations politiques du Conseil, comme par exemple les formations “affaires économiques et financières”, “environnement” ou encore “politique sociale”… Chaque formation réunit les ministres concernés (seule la dixième formation , celle des “affaires étrangères”, n’est pas présidée par l’État assurant la présidence, mais par le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Josep Borrell). Les membres de la Commission européenne compétents dans les formations respectives peuvent aussi participer à ces sessions dans lesquelles, comme le rappelle le Conseil sur son site internet, “la présidence veille au bon déroulement des débats et à l’application correcte du règlement intérieur et des méthodes de travail du Conseil”.

Lors de cette présidence, l’État a la possibilité d’organiser des conférences ministérielles formelles ou informelles sur son territoire réunissant tous les ministres des États membres. De même, il a la mainmise sur plus d’une centaine de groupes de travail et de comités d’experts, ce qui est un avantage considérable pour un État membre qui souhaiterait mettre en avant ses priorités pour l’Union européenne.

… mais aucun pouvoir d’initiative en matière législative 

Une limite considérable à cette présidence tient au fonctionnement institutionnel de l’Union européenne. La Commission européenne détient un quasi-monopole de l’initiative législative, ce qui signifie qu’elle est la seule institution à pouvoir initier un projet de loi européenne. Surtout, dans l’immense majorité des cas, le Conseil ne décide pas seul, mais avec le Parlement européen, qui peut lui aussi amender les lois et doit les adopter (article 289 TFUE). Concrètement, cela signifie que lors d’une présidence du Conseil, les États membres peuvent influencer la politique européenne, mais ne peuvent pas la dicter. Ils ne peuvent qu’amender les propositions législatives de la Commission. Mardi 14 décembre, la Commission européenne a d’ailleurs présenté une proposition législative pour réformer l’espace Schengen, une réforme chère à Emmanuel Macron pour assurer une meilleure protection des frontières, et qu’il n’aurait pas pu proposer lui-même. Et cette réforme, pour voir le jour, devra non seulement recueillir la majorité qualifiée au Conseil (55 % des États représentant 65 % de la population), mais aussi avoir l’accord du Parlement européen.

Finalement, le secrétaire d’État aux Affaires européennes, Clément Beaune, a souhaité mettre fin au débat sur le calendrier : interrogé par France Info vendredi 10 décembre, il expliquait que la France aurait pu demander à avancer ou reculer la présidence mais qu’il aurait été “bizarre pour un pays fondateur de l’Union européenne, engagé dans l’Europe (…) de dire nous ça ne nous intéresse pas”.

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