Brexit : comprendre la procédure devant le Parlement britannique

Création : 10 décembre 2018
Dernière modification : 17 juin 2022

Auteur : Aurélien Antoine, professeur de droit public, Université de Saint Etienne

À partir du 10 décembre commence une semaine d’une importance majeure pour la suite du processus de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne dans la mesure où celle qui l’a conduit depuis plus de deux ans est susceptible d’en être écartée. Theresa May, la Première ministre britannique, doit affronter sa propre majorité dans le cadre d’un vote de la Chambre des Communes ayant pour objet d’approuver ou pas le projet d’accord de sortie conclu entre les négociateurs européens et britanniques, mais aussi la déclaration politique sur les relations futures entre les deux parties. Ce vote est désigné sous l’expression de « meaningful vote » et a été introduit par la loi de retrait de l’Union européenne qui a reçu le royal assent le 26 juin 2018.

LES FORCES EN PRÉSENCE AU PARLEMENT BRITANNIQUE

Actuellement, le Gouvernement dirigé par Mme May dispose d’une majorité absolue au Parlement en vertu d’un accord avec le Democratic Unionist Party (DUP). Par rapport au Brexit, ce parti milite pour le maintien d’une unité du régime juridique entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne. Le DUP est ainsi hostile à l’un des protocoles annexés au projet d’accord qui prévoit que, outre le fait que le Royaume-Uni serait membre de l’Union douanière pour une période indéterminée, l’Irlande du Nord pourrait s’aligner réglementairement sur les normes de l’UE pour le marché des biens tant qu’aucune alternative crédible à ce « filet de sécurité » (backstop) ne sera trouvée pour éviter le rétablissement d’une frontière dure entre les deux Irlande. Les dix députés unionistes ont annoncé ne pas vouloir se rallier à la Première ministre lors du meaningful vote. Cette défection fait perdre à elle seule la majorité nécessaire à Mme May pour remporter le scrutin. En effet, 320 MPs doivent s’entendre et sans l’appui du DUP, le Gouvernement ne peut compter, au mieux, que sur les 318 députés conservateurs. Pire encore : entre 50 et 100 parlementaires du parti tory pourraient ne pas soutenir l’Exécutif (les estimations retiennent fréquemment le chiffre de 90). Tous les membres des autres partis (travaillistes, libéraux-démocrates, et nationalistes écossais notamment) se sont ouvertement positionnés contre le projet d’accord, à quelques rares exceptions près. Dans la configuration présente, Mme May doit trouver au moins 52 MPs (et plus vraisemblablement entre 80 et 100) pour sortir indemne du meaningful vote en changeant l’orientation des hard brexiteers et remainers du parti conservateur, mais aussi en convaincant quelques travaillistes ou libéraux-démocrates. Finalement, le succès de Mme May est plus qu’hypothétique. Une défaite n’est pas sans susciter des inquiétudes sur le Continent.

Michel Barnier et de nombreux diplomates des chancelleries des États membres ont répété depuis la conclusion du projet d’accord que ce dernier n’était pas renégociable. Depuis le début des discussions, la task force chargée de mener à bien le Brexit soutient Mme May, tout en ayant exprimé régulièrement des réserves sur ses tergiversions. La non-adoption du meaningful vote serait une mauvaise nouvelle pour les institutions européennes, car la procédure de ratification du traité serait suspendue. La question se pose alors de savoir s’il est envisageable de remettre l’ouvrage sur le métier dans un contexte où la lassitude gagne les négociateurs, les chefs d’État et de gouvernement et les peuples européens.

HYPOTHESE 1 : L’ADOPTION DE L’ACCORD DE RETRAIT PAR LE PARLEMENT

Le cas le plus simple est la victoire de Mme May lors du scrutin du 11 décembre (s’il n’est pas reporté). Le processus de ratification poursuivrait son cours. Le Brexit serait quasiment acquis sur la base du projet d’accord conclu au mois de novembre. Le Parlement britannique devra néanmoins ratifier le traité signé selon les modalités prévues par une loi de 2010. Elle ne crée pas à la charge du Gouvernement l’obligation d’un consentement exprès du Parlement pour que le traité soit ratifié. La Chambre des Communes a seulement la possibilité, dans un délai de 21 jours à partir de la signature, de retarder la ratification de l’accord de retrait, et ce, de façon répétée. Cependant, une telle éventualité est peu crédible dans l’hypothèse où le meaningful vote est acquis. Après cette étape, le Parlement européen et le Conseil – qui s’exprimera à la majorité qualifiée (soit 72% des États représentant au moins 65% de la population) – interviendront pour que le traité soit définitivement ratifié. Un blocage au niveau des institutions de l’Union est hautement improbable.

HYPOTHESE 2 : LE REJET DE L’ACCORD DE RETRAIT PAR LE PARLEMENT

Si le gouvernement perd le meaningful vote, le risque d’un no deal est prégnant, de même que les moyens de l’éviter, sans garantie de succès toutefois. En premier lieu, Mme May, malgré un échec, pourrait rester Première ministre en prétendant trouver une solution inédite dans le délai de 21 jours que la loi de retrait de l’Union européenne lui consent pour présenter un accord amendé, un assouplissement du backstop, ou un prolongement de la durée de négociations selon les conditions fixées par l’article 50 TUE (à savoir l’accord à l’unanimité des États membres).

Mme May pourrait aussi solliciter de la Chambre son autodissolution en vertu du Fixed Term Parliaments Act (une majorité des deux tiers de MPs est nécessaire pour y parvenir). Jeremy Corbyn, le leader de l’opposition travailliste, pourrait soutenir cette issue puisqu’il est favorable à des élections anticipées. Les conservateurs pourraient en revanche se désolidariser d’une telle initiative car, au plus bas dans les sondages, ils perdraient leur statut de premier parti du Royaume-Uni.

Plus vraisemblablement, la défaite de Mme May serait synonyme de démission, qu’elle résulte d’une défiance votée par son propre parti, de celle de la Chambre des Communes ou de sa propre initiative. Dans ces circonstances, les tories voudront sans doute lui substituer un nouveau leader en capacité de former une équipe gouvernementale. Il est difficile de savoir quelle personnalité pourrait remplacer l’actuelle locatrice du 10 Downing Street, bien que les noms de Boris Johnson et de Michael Gove soient régulièrement cités. Il n’est pas certain qu’ils suscitent l’adhésion de tous les parlementaires conservateurs. Jeremy Corbyn pourrait aussi prétendre constituer un Gouvernement de coalition avec les remainers ou les membres du Parlement favorables à un Brexit doux en alignant le cas du Royaume-Uni sur celui de la Norvège dans ses relations avec l’Union européenne. Enfin, en cas d’incapacité à trouver un nouvel Exécutif qui obtiendrait la confiance des Communes, la dissolution deviendrait inévitable, impliquant des élections générales. À la question de savoir si une campagne électorale peut se dérouler avant la date du 29 mars 2019, la réponse est positive. Le scrutin pourrait se tenir à la fin du mois de janvier. Il n’en demeure pas moins que le résultat de ses élections est loin d’être acquis. L’absence de majorité (un hung Parliament) ne doit pas être écartée. Quant à l’avènement d’une majorité travailliste, elle n’est pas gage de clarté. Le labour est particulièrement flou sur la façon dont il mènerait de nouvelles négociations et sur les objectifs qu’il poursuivrait. Des élections anticipées ne lèveraient finalement aucune incertitude et n’empêcheraient pas automatiquement qu’un no deal le 29 mars survienne. Notons que l’Union a considéré qu’un tel événement, tout comme la tenue d’un second référendum, justifierait un prolongement de la période de négociation.

HYPOTHESE 3 : RÉVOCATION DU RETRAIT PAR LE PARLEMENT OU ADOPTION D’UN SECOND REFERENDUM

Le Parlement pourrait reprendre la main à l’occasion du meaningful vote. À la suite de vifs débats, le député Dominic Grieve a obtenu que la motion gouvernementale puisse être modifiée. Six amendements (à l’accord) seront retenus par le Speaker de la Chambre basse. 13 sont connus actuellement et visent tous à faire tomber le projet d’accord ou à introduire des conditions d’approbation. S’il a été admis que l’amendement qui sera adopté ne liera pas juridiquement le Gouvernement, ce dernier sera fortement contraint politiquement. Les amendements proposés aux MPs viseront sans doute à provoquer une nouvelle consultation populaire, à empêcher la sortie de l’Union sans accord, à prolonger la durée des négociations, à maintenir le Royaume-Uni au sein de l’Union européenne en mettant un terme unilatéralement à la procédure engagée sur le fondement de l’article 50 (et ce, sous réserve que la Cour de Justice confirme le 10 décembre les conclusions en ce sens de l’avocat général Campos Sánchez-Bordona sur l’affaire C-621/18, Wightman), voire à accepter l’accord obtenu par Mme May à condition qu’une alternative au backstop soit trouvée avant la fin de la période de transition (éventuellement en exigeant de reprendre un modèle de traité de libre-échange existant) ou que ce filet de sécurité soit révoqué unilatéralement par le Royaume-Uni.

Parmi ces suggestions, celle de solliciter à nouveau le peuple est fréquemment évoquée pour renverser le choix de 2016. Plusieurs obstacles sont susceptibles de contrarier ce plan. Tout d’abord, il faut que le Parlement adopte une loi organisant le référendum. Ensuite, une campagne doit se dérouler. Enfin, le remain doit l’emporter. Hormis le fait que ce résultat n’est pas acquis, le recours au référendum prendra du temps. Il imposera forcément le prolongement des négociations, en particulier parce que le Parlement discutera de la formulation de la question qui peut s’avérer compliquée (faut-il, par exemple, introduire un triple choix en donnant la possibilité aux électeurs de trancher entre le projet d’accord obtenu en novembre, le maintien dans l’UE ou la sortie sans accord ?). Ainsi qu’il a été précisé plus haut, l’Union s’est déclarée ouverte à un tel prolongement si une seconde votation citoyenne était actée. Quoi qu’il en soit, les dirigeants conservateurs et travaillistes sont, pour l’instant, peu enclins à promouvoir cette orientation à haut risque.

Le 11 décembre est décidément une date qui marque un tournant s’agissant de la place du Royaume-Uni dans le monde. En 1931, ce fut aussi ce jour-là que le Statut de Westminster de 1931 fut adopté. Il allait profondément changer la nature des relations entre Londres et ses dominions et initier la perte définitive de la souveraineté de Westminster sur les parlements canadiens, australien, néo-zélandais, et de l’État libre d’Irlande. L’issue du meaningful vote sera tout aussi fondamentale : soit elle entraînera la fin de plus de quarante années de participation au projet politico-juridique le plus ambitieux de l’Histoire de l’Europe, soit elle fera avorter une tentative de sortie confirmant que l’innovation de l’article 50 du TUE n’est pas conforme à la logique du processus intégrateur européen qui contrarie l’expression de la souveraineté étatique.

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